Los niveles geopolíticos para la gobernanza del agua y sus complejidades

La evolución de los procesos de gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas ha obligado la participación de nuevos actores en los procesos de decisión. La gestión de dichas intervenciones ya no es solo de interés y responsabilidad de diversos organismos del estado, de los usuarios organizados del agua, ni de empresas privadas que utilizan el agua. Hoy se requiere el compromiso y participación de alcaldes, gobernadores, prefectos, organismos no gubernamentales, fundaciones, empresas de innovación y representantes diversos. Al fin y al cabo, las decisiones de intervención en un medio natural compartido por diferentes autoridades regionales, como lo es una cuenca hidrografía y su sistema hídrico; compromete a todos los que comparten dicho entorno y sus recursos. El mínimo objetivo común es lograr metas de equidad en el acceso al agua para los diferentes usuarios y conservar la capacidades hidrológicas e hidrogeológicas de la cuenca.

La incorporación y participación de nuevos actores en las decisiones vinculados al agua, concordante con lo que se define como gobernanza, exige que compartan las metas que se desean lograr en cada territorio, con el fin de arribar a acuerdos de cooperación. Esta cooperación requiere que todos los actores participantes comprendan la complejidad que revisten los desafíos que se deben superar para alcanzar dichas metas. Para poder lograr este entendimiento lo primero es conocer los múltiples elementos interdependientes que intervienen en los procesos de gobernanza sobre el agua^[1] y sus impactos en la sociedad, el ambiente y la economía (ver cuadro 1).

Los instrumentos de gestión son como los componentes de un motor. Todos deben encajar a la perfección para que funcione. Igual debe ocurrir para que un conjunto de instrumentos de gestión pueda solucionar un determinado problema. En forma independiente, por mejor que sean diseñados, no sirven si no se complementan con otros instrumentos. Así un modelo hidrogeológico vale en la medida que existan datos en tiempo real para que pueda calibrarse y ser operativo. También requiere una organización de usuarios del acuífero que lo utilice, fiscalizadores que controlen la extracción, mediciones volumétricas por pozo, información sobre la recarga del acuífero y otros datos. Solo así se pone en valor un modelo hidrogeológico y para con ello efectivamente administrar un acuífero y controlar la sobre explotación.

Cuadro 1. Elementos que intervienen en la gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas. 1. Políticas. 2 actores 3. Instrumentos 4. Problemas a solucionar o evitar o a la inversa, metas por alcanzar. La barra inferior indica todo lo que debe abarcar la gobernanza del agua.

Las grandes metas de gestión las fija el estado. Para ello acuerda y emite políticas. Las políticas de Estado de intención (politics) son usualmente similares en todo el país: lograr la seguridad hídrica, asegurar el derecho humano al agua, la sustentabilidad ambiental, el crecimiento económico sin afectar el ambiente y otras varias buenas intenciones. Cada una de estas metas revisten gran complejidad para alcanzarlas por lo que entre el dictado del enunciado y la opción de lograrlo hay un enorme desafío.

La misma complejidad de ejecución ocurre para cumplir con las políticas de Estado de carácter operativo (policies) tales como: tomar decisiones participativas, lograr la gestión integrada del agua, tener aprobación para realizar un proyecto vía consultas públicas, que el agua paga por el agua , que el agua se dará en propiedad para crear un mercado de agua (algunos países) o que la gestión del agua debe realizarse por cuencas y otras obligaciones similares a veces establecidas hasta en la constitución y las leyes.

Los niveles geopolíticos de gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas  

Hay que considerar que la gestión de las intervenciones se hace sobre territorios delimitados por razones naturales, como las cuencas, y sobre límites político-administrativos que se cruzan con los limites naturales. Hay tres macro niveles geopolíticos de gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas: i. Nacional y transfronterizo, ii. Regional y por cuencas y iii. por usos y usuarios. Cada nivel de gestión involucra diferentes actores, roles y atribuciones, pero tienen un mismo objetivo: Satisfacer las demandas humanas y ambientales de agua para diferentes fines con el mínimo de conflictos y a largo plazo en el total y en cada parte del territorio de un país y en cuencas transfronterizas.

El primer nivel geopolítico es el Nacional. Es decir, el nivel donde se deben tomar decisiones con relación a las políticas públicas de intención y operativas, legales, institucionales y financieras; tanto para el territorio nacional como para cuencas transfronterizas. Usualmente se establecen comités nacionales de agua o equivalentes que a veces solo son interministeriales, otras incluyen usuarios principales del sector privado y público y otras incluyen representantes de la sociedad civil. No todos los países han creado esta instancia reduciendo la gestión a decisiones entre el ejecutivo y el legislativo. También se han creado autoridades o comisiones para cuencas transfronterizas que integran los ministerios de RREE.

Las acciones a este nivel nacional son ejecutadas por las Autoridades Nacionales de Agua que reciben diferentes rangos y nombres (Comisiones nacionales de Aguas, Autoridades Nacionales de Aguas, Direcciones Generales de Aguas, Secretarias Nacionales de Agua, Agencias Nacionales de Agua), diferentes autonomías, diferentes formas de representación en el país (Gerencias, Agencias, Autoridades Administrativas, Direcciones regionales etc). Las delegaciones de funciones desde el nivel central al regional y de cuencas es también muy variable. Algunas tienen autoridad para ejecutar proyectos y otras solo son administrativas. Algunas tienen apoyo de centros de investigación y otras carecen de estos centros. Sus funciones, atribuciones, recursos son por lo tanto muy variados en América región lo que dificulta la cooperación entre países. Lo más complicado sin embargo es la gran inestabilidad de sus autoridades y los cambios de orientación con cada cambio de gobierno y hasta de ministro, salvo las del Brasil (Agencia Nacional del Agua) que tiene un sistema de garantiza una continuidad en las autoridades y acciones

El segundo nivel geopolítico de gestión es por regiones o demarcaciones hidrográficas (agrupación de varias cuencas procurando coincidir con limites político administrativos), por cuencas únicas o por sistemas hídricos interconectados por trasvases así como en partes de las mismas (sub cuencas, canales, tramos de río, acuíferos, humedales, cuencas de cabecera y otros).

Este nivel de gobernanza y gestión en pocos países está operando en forma adecuada. En general se han limitado a crear “consejos” de cuenca" o equivalentes con escaso poder, solo consultivos, y sus secretarias técnicas u órganos de apoyo no dependen del consejo si no que siguen dependiendo de la que hace las veces de Autoridad Nacional del Agua[2]. Solo Brasil en algunas de sus Agencias de Cuenca, tiene una organización más efectiva y descentralizada con personería jurídica, capacidad de cobrar y de ejecutar proyectos por lo que el Comité de Cuenca tiene más valor en las decisiones. Otros países son mas efectivos con la creación de corporaciones de cuencas y otras variantes más ejecutivas.  

Unos países han creado estas organizaciones por cuencas cubriendo desde el inicio todo el territorio del país con consejos de cuenca que abarcan a veces varias cuencas que denominan “regiones hidrográficas” (varias cuencas agrupadas en una región hidrográfica o demarcación hidrográfica) como lo hizo México con la creación de 26 consejos de cuenca. Otros países lo hacen a medida que son necesarios o posibles (Perú, Brasil). Chile es el único país que no ha creado esta instancia de gestión por ley.

Entre las responsabilidades de estas organizaciones debería estar las de entregar derechos de uso, evitar conflictos entre usuarios, velar por la distribución del agua y evitar robos de agua, evitar y cobrar por contaminación y usos del agua; mitigar efectos de fenómenos extremos como sequías e inundaciones, controlar la sobre explotación de acuíferos, conservar caudales ambientales y humedales, proteger las márgenes de cuerpos de agua así como evitar y controlar la contaminación del agua y suelos y evitar la degradación de la cuenca.

Las actuales organizaciones de gestión de agua por cuencas carecen por ahora, en general, de atribuciones, independencia y poder para cumplir con las tareas asignadas o que deberían tener asignadas. Una tarea importante es, por ejemplo, aplicar planes de ordenamiento territorial formular planes de gestión del agua en forma participativa y ejecutarlos en coordinación con las autoridades elegidas para ejercer sobre territorios delimitados por razones político-administrativos, así como mantener un observatorio por cuenca sobre el avance de los planes. Algunos han formulado planes por cuenca como los Consejos de Recursos Hídricos ya creados en el Perú, pero carecen de recursos y poder para ejecutarlos. Tampoco tiene la asignación de aplicar planes de ordenamiento territorial

El tercer nivel geopolítico de gestión es el realizado por los usuarios del agua, sean públicos o privados, una vez que tienen otorgado un derecho o concesión de uso. El rango de acción territorial de los usuarios varia. Algunos tienen control sobre toda una cuenca. Muchas veces los usos trascienden el límite de una cuenca porque hay usuarios que trasvasan agua a largas distancias. Este uso puede ser efectuado dentro del cuerpo de agua natural, como un rio o lago, cuando se construye una hidroeléctrica o se instalan jaulas para cultivos de peces o se navega en un rio. Cuando el agua es extraída de un cuerpo natural de agua superficial o subterránea o por desalación u otra fuente como neblina, la responsabilidad de su uso eficiente y no contaminación recae en el usuario individual, comunal, cooperativa, regantes, asociación de usuarios por canales, minería, empresa de agua potable y saneamiento entre muchas formas de organización

Igualmente, en este nivel corresponde que cada usuario contribuya a la conservación de las fuentes de agua, preocuparse de no contaminar el agua, no usar más agua que la que le corresponde, no apropiarse de agua directamente del sistema natural sin autorización, ser eficientes en el uso del agua, cumplir con las disposiciones de las superintendencias cuando corresponde, operar, mantener y reparar las obras que utilizan mantener la contabilidad hídrica y otras acciones pertinentes al tipo de uso. Es decir que tienen doble responsabilidad. Por el uso del agua otorgada y para conservar las fuentes de donde reciben el agua[3].

En cada nivel geopolítico de gestión se deben utilizar instrumentos apropiados para lograr los objetivos de guiar las intervenciones en forma adecuada en un medio natural compartido por cientos, miles o millones de habitantes que tienen diferentes intereses con relación al agua disponible y la ocupación del territorio compartido.

La necesidad de ser objetivos y rigurosos para proponer mejoras en el sistema de gestión

Con frecuencia se recibe la pregunta sobre qué país tiene los "mejores sistemas de gestión “del agua”. A juicio del autor una “buena gestión” y una “buena gobernanza”, solo se pueden determinar a partir de la situación en terreno, es decir por los logros en el alcance de metas pre establecidas. Para ello se requieren disponer de indicadores válidos que informen periódicamente como se van cumpliendo las metas en cada región o cuenca y para cada uso, en materia de agua, en aspectos sociales, ambientales y económicos. Lo ideal sería disponer de un tablero de comando y control, basado en el cuadro 1 de elementos que intervienen en la gestión, para orientar con participación las acciones.

Tratándose de guiar intervenciones en un territorio delimitado por razones geopolíticas  la mayor dificultad es que la autoridad de agua y los miembros de un consejo solo tiene un control limitado sobre las intervenciones en dicho territorio. Sobre el mismo territorio de una cuenca o demarcación hidrográfica hay autoridades que ejercen su poder, roles y atribuciones a partir de limites político-administrativos. Esto ocurre desde el nivel nacional que decide por ejemplo fomentar cultivos bio energéticos en zonas con poca agua, o permite expansiones urbanas donde no hay agua o fomenta la inversión minera en zonas con escasez de agua, a veces sin consultar ni establecer condiciones previas para obtener dicho recurso.

La carencia de entendimiento e información sobre la complejidad que reviste la gestión del agua, que además debe tomar previsiones para el futuro, genera enfrentamientos con personas de diferente poder que creen que solo señalando problemas, por ejemplo quejándose que el agua se "pierde" en el mar o apuntando a una solución pre concebida y parcial como nacionalizar o privatizar, redistribuir el agua disponible, cambiar la ley o construir más obras hidráulicas van a solucionar los problemas. Está probado que, cuanto más necesitado, ignorante, tendencioso o ideológicamente atrapado, más simples serán sus propuestas de soluciones. Muchos creen que basta exigir agua. Así diferentes autoridades permiten la ocupación de zonas desérticas en laderas con viviendas o cultivos y luego quieren tener agua. Igualmente dejan que se ocupen zonas de alto riesgo de inundación o deslizamientos y luego claman que no estuvieron protegidos. Es decir que sin información ni conocimiento o por manipulación política muchos piensan que las soluciones son fáciles y que “alguien”, usualmente la autoridad de aguas, debe hacerse responsable y corregir las situaciones. Además, muchas veces los mismos que exigen agua y energía “limpia” a domicilio son los mismos que protestan contra la construcción de una represa que podría ser la única forma de garantizarle una cierta seguridad hídrica y energía para su consumo. Por ello es necesario culturizar a toda la población en la temática.

La necesidad de informar, generar opciones de solución y tomar decisiones con participación.

Hay consideraciones básicas a tener en cuenta al proponer mejoras en los sistemas de gestión del agua si se desea que la gestión sea funcional a los deseos de gobernanza. Primero se debe tener claro quiénes son los actores que intervienen en cada cuenca y sistema hídricos y fijar participativamente las metas de corto, mediano y largo plazo que se desean lograr en cada cuenca o sistema hídrico. Es importante por lo tanto disponer de un escenario o situación deseada actual y a futuro, expresada cuantitativamente por cuenca y por usuario. Segundo hay que conocer cuantitativamente la situación actual y compararla con las situaciones deseadas contando con indicadores válidos para describir ambas situaciones (no valen solo las percepciones). Tercero una vez evaluadas las diferencias y determinado las causas que originan las diferencias, hay que emitir un diagnóstico.

Un verdadero diagnóstico es lo mismo que se espera de un médico, Es decir una explicación clara de porque se está en la situación actual y no la deseada. Un diagnóstico es algo serio y no es una foto de la situación ni un inventario ni una evaluación por percepción, como algunos piensan. Solo con un buen diagnóstico de terreno, social, ambiental y económico, se puede diseñar un tratamiento adecuado. Ese tratamiento requiere la aplicación de los instrumentos disponibles y si no cumplen habrá que mejorarlos o crear nuevos instrumentos los que permitan alcanzar las metas en terreno.

Recordar que en América Latina se ejecutan reformas constantes en los sistemas de gestión del agua o de intervenciones sobre el agua y las cuencas. Muchas veces no se analiza suficientemente porque la reforma anterior ha fracasado o no cumple los objetivos. Se pierde una enorme cantidad de tiempo y recursos financieros en cada cambio muchas veces con poco éxito porque no se parte de un análisis serio. Muchas reformas de los instrumentos de gestión no consideran por ejemplo su interdependencia ni se diseñan correctamente. Así se encuentran muchos planes de gestión por cuencas que nunca se aplican por carencias diversas (legales, financieras, acuerdos participativos), modelos hidrológicos e hidrogeológicos que no se utilizan por carecer de organizaciones de usuarios interesadas en usarlas y así sucesivamente.

Para cerrar estas reflexiones con relación a la gobernanza del agua es recomendable ser más asertivo en el uso de algunas terminologías, en general derivadas del inglés, que se introducen en leyes y discursos y objetivos. Es usual que las traducciones del idioma inglés al español hayan sido poco precisas y que además las adaptaciones se empleen sin mucha reflexión. Por ejemplo, hoy se habla mucho de “crisis hídrica”, sin embargo el término “crisis hídrica” distrae sobre los temas cruciales del debate por que algunos lo interpretan como “crisis del agua”. Se puede considerar que es un término “misleading”, es decir aleja la responsabilidad del ser humano con relación a los problemas que sufre con relación al agua. El término crisis hídrica (traducción literal de “Water Crisis”) , como otros varios, partes de la traducción literal de los famosos “two word verbs” que en inglés significan mucho más que su traducción literal al idioma español.

A juicio del autor lo correcto es denominar los problemas vinculados al agua como crisis por el agua. Eso por porque simplemente las crisis, en diferentes grados y lugares, la sufren los seres humanos y otros seres vivos y no el agua. Es similar a decir que hay “desastres naturales”, siendo que lo que ocurre son fenómenos o eventos (si son fenómenos recurrentes) naturales que generan desastres. Desastre es una expresión humana para referirse a lo que lo afecta. Para la naturaleza por ejemplo un terremoto no es un “desastre”. Sucede lo mismo con la traducción de “Water Resources Development” siendo que el agua no se “desarrolla” si no que se aprovecha. Parece banal pero no ayuda a los que se legislan al respecto ni a estudiantes ni a los que escriben.

Hay otros términos más complejos materia de otro artículo como lo es la traducción de “Headwater” como “Cabecera de Cuenca”, siendo que de acuerdo a la definición de “Headwater” debe traducirse como “Cuenca de Cabecera”, es decir la cuenca alta o cuencas altas que aportan el mayor porcentaje relativo de caudal de agua al cauce principal tomado como base. Esta mala traducción ha traído un largo debate en el Perú que legisló prohibiendo toda intervenciones en las “cabeceras de cuenca”, término que interpretaron como todas las cumbres divisorias de agua lo que anularía la minería, por ejemplo. Ese debate sigue activo.[4]

Otros términos que he aclarado en otras publicaciones y que se usan a veces en forma confusa son los de “manejo de cuencas” derivado de “Watershed Management” que en realidad se refiere a la gestión de las intervenciones sobre el territorio de una cuenca considerando su efecto en la escorrentía en cantidad, calidad y oportunidad. Proviene de las escuelas hidrológica-forestales de los EE.UU. de Norte América. Este término no se debe confundir con el de “Water Resources  Management” que se refiere a la gestión solo del agua. También existe el término “River Basin Development” y el de “Water Resources Development” que no es el de desarrollo del agua, si no de aprovechamiento de agua.

Comentarios finales

Es claro que toda propuesta de mejora en los procesos de gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas debe ser efectuado con conocimiento y rigurosidad. Es importante entender que las soluciones a los problemas en terreno; sea de equidad, de carencia de agua, de contaminación u otros: solo se logrará aplicando una suma de acciones conociendo que efectos logran en terreno.

Pasarse años pensando que, con solo cambiar artículos de la ley o cambiando la institucionalidad o construyendo obras hidráulicas se mejorará la situación, sin haber hecho un estudio previo para saber que otros elementos de gestión deben ser incluidos para que esas acciones tengan efecto, es perder tiempo y dinero. Siempre se debe evaluar (comparar lo que se tiene con lo que debería ser expresado en forma explícita) el efecto de cada instrumento, o conjunto de instrumentos de gestión, por su efecto en terreno. Para ello se debe desarrollar los indicadores respectivos.

Peor aún es hacer cambios sin saber por qué no funciona el sistema actual. Muchas veces ni se aplica la ley vigente porque no hay suficientes recursos y no se fiscaliza su aplicación o porque no hay un buen sistema de información. Otros creen que basta formar comisiones sin mayor peso legal o hacer planes, aunque no tengan valor jurídico ni financiamiento para aplicarlos, o desarrollar modelos hidrológicos sin tener quien los utilice, o establecer consejos de cuenca sin recursos ni roles ni atribuciones adecuada.

Las soluciones parche no permiten abordar el conjunto de elementos que coordinados aportarían soluciones efectivas. Las soluciones mal diseñadas ejercen un efecto muy negativo por que pierden credibilidad a pesar de ser buenas opciones. Eso ocurre con el desprestigio de consejos de cuenca creados sin atribuciones ni soporte, con planes no ejecutados, con mercados de agua sin información, sin prioridades de uso ni reservas ambientales ni protección a terceros, con modelos que no se usan etc. Perder buenas opciones por mal diseño o poca articulación entre otros ha sucedido con demasiada frecuencia.