Tratándose el presente, como el resto de los publicados en este blog, de un artículo de opinión jurídica, comenzar señalando que me someto a mejor criterio en derecho al respecto.
1.- Sobre el artículo 82.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas
El artículo 82.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (a partir de ahora TRLA), concreta el régimen jurídico de las Comunidades de Regantes. Tras definirlas como Corporaciones de Derecho Público, indica que: “Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”
La Ley 30/1992, de 30 de noviembre, fue derogada por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (a partir de ahora LPACAP), y lo que constituía su objeto se encuentra actualmente regulado por dos leyes: La ya señalada LPACAP, que regula el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que hace lo propio en relación con el Régimen Jurídico del Sector Público (a partir de ahora LRJSP).
La disgregación no es nueva. Precisamente la Ley 30/1992 vino a unificar lo que ya era objeto de regulación por dos leyes distintas (la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de junio de 1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración General del Estado de 26 de julio de 1957). Por tanto, por el Legislador se ha vuelto a la técnica normativa utilizada a mediados del siglo pasado: nihil novum sub sole.
2.- Sobre si se aplica la LRJSP a las Comunidades de Regantes
Las Comunidades de Regantes, en su calidad de Corporaciones de Derecho Público, no ostentan la consideración de entes del sector público desde la perspectiva de la LRJSP, no estando comprendidas en su ámbito subjetivo de aplicación
2.1- Una digresión desde la perspectiva del art. 82.1 TRLA
Consciente el Legislador de que el articulado de no pocas normas se remiten a la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre (como es el caso del artículo 82.1 TRLA), la Disposición Final Cuarta de la LPACAP vino a establecer que “Las referencias hechas a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se entenderán hechas a la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o a la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, según corresponda”.
Como podrá observarse, la Disposición Final Cuarta de la LPACAP, a la hora de concretar las referencias normativas, no efectúa una remisión en bloque a ambos textos normativos. Y es que lejos de utilizar la conjunción copulativa “y”, emplea la disyuntiva “o”.
Teniendo en mente lo anterior, basta realizar una somera lectura del artículo 82.1 TRLA para alcanzar la conclusión de que la remisión normativa efectuada a la Ley 30/1992 quedaba circunscrita a “los procedimientos” de las Comunidades de Regantes. Así lo pone en evidencia la literalidad del precepto (“Actuarán conforme a los procedimientos…de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992”), lo que no es baladí a la vista de lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código Civil. Por tanto, si el procedimiento administrativo se encuentra actualmente regulado por la LPACAP, no es descabellado afirmar que es precisamente a ésta a la que se remite el artículo 82.1 TRLA.
Además, y como ya lo hiciera la Disposición Transitoria Primera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el artículo 2.4 de la LPACAP prevé su aplicación supletoria ("Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley"). Por el contrario, ninguna referencia se efectúa a dichos entes en la LRJSP.
2.2.- Una digresión desde la perspectiva del ámbito subjetivo de aplicación
Originariamente la concreción del ámbito subjetivo de aplicación de las leyes administrativas carecía de problemática; la concentración de las funciones administrativas en centros de poder absorbentes -fundamentalmente los entes que conforman las Administraciones Públicas Territoriales y la denominada Administración Institucional-, conllevaba que las normas administrativas fueran de aplicación a la práctica totalidad de los entes públicos. Sin embargo, la progresiva diversificación de la organización administrativa, y la sucesiva creación de entes dotados de persona propia y distinta de la Administración tradicional, exigió la necesidad de un tratamiento y regulación diferenciada. Ello ha producido, en lo que aquí transciende, una doble consecuencia: (1) No todas las normas administrativas se aplican a todos los entes que conforman el sector público, y (2) no todos los entes que tienen la consideración de sector público para unas normas, tienen por qué tener dicha consideración para otras.
Precisamente lo anterior se pone en evidencia de forma palmaria, entre otras muchas, en la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en la que se incluyen dentro del sector público a entidades privadas, como lo son las Mutuas colaboradoras de la Seguridad Social (art. 3. 1 f). Tráigase igualmente a colación, por citar algún otro ejemplo, la reciente Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, que declara que están comprendidas en el sector público, “a efectos de esta ley”, las Corporaciones de Derecho Público (art. 13.1 a).
Admitida la aplicación supletoria de la LPACAP a las Corporaciones de Derecho Público (art. 2.4), debe resaltarse que la LRJSP no las incluye dentro de su ámbito subjetivo (vid. arts. 2 y 84 LRJSP), y lejos de mencionarlas (cosa que si hace la LPACAP por dos veces –tanto en el art. 2.4 como en su exposición de motivos-) no hace ninguna referencia a las mismas.
No cabe duda de que si el Legislador hubiera pretendido que la LRJSP fuere de aplicación (de forma plena o supletoria) a las Comunidades de Regantes, habría incluido en su artículo 2 alguna mención al respecto (cosa que efectivamente hizo en el mismo precepto de la LPACP, añadiendo un apartado 4º). Y si no lo hizo, omitiendo cualquier referencia a las Corporaciones de Derecho Público, no fue sino porque debió querer excluir su aplicación (incluso supletoria).
2.3.- Una digresión desde la perspectiva de la doctrina legal y administrativa
2.3.1.- Consideraciones del Tribunal Supremo
La Sentencia núm. 1402/2021, de 30 de noviembre de 2021, del Tribunal Supremo (en la que se analiza si una segunda actividad en una Corporación de Derecho Público debe considerarse actividad en el sector público a los efectos de las compatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas), remarca que “También está en lo cierto el recurrente cuando observa que la vigente Ley de Régimen Jurídico del Sector Público tampoco incluye la Administración corporativa dentro del sector público. Este dato es especialmente significativo, porque dicho cuerpo legal no regula una materia concreta…sino que tiene alcance general para todo el Derecho administrativo.”
2.3.2.- Consideraciones de los Tribunales Superiores de Justicia
Que las Corporaciones de Derecho Público no tienen la consideración de entes del sector público a efectos de la LRJSP y LPACAP y, por tanto, no forman parte del ámbito subjetivo de aplicación de dichas normas (excepción sea hecha, eso sí, de la aplicación supletoria de la norma adjetiva; ex. art. 2.4 LPACAP), también se resalta por nuestros Tribunales Superiores de Justicia. En este sentido, y por citar algunos pronunciamientos:
- Sentencia nº 151/2023, de 22 de marzo de 2023, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso nº 800/2022), que haciendo referencia a la Sentencia nº 129/2022, de 17 de marzo de 2022, del mismo Tribunal (recurso nº 582/2021), indica:
“Por todo lo anterior, se habrá de desestimar el presente recurso de apelación; ya que, la Administración Corporativa, está expresamente excepcionada de la consideración de Sector Público, que se realiza en los apartados 1 y 2 de la DA Tercera del RD 463/2020; y, todo ello, puesto que, partiendo de la definición del Sector Público recogida en el artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se extraen las siguientes conclusiones:
De sus apartados 1, 2 y 3, se concluye que, además de las Administraciones territoriales, forman parte del Sector Publico (apartados 1 y 2), la administración institucional creada y dependiente de aquellas; y, todas ellas, tendrán (apartado 3), la consideración de Administraciones Públicas.
Entendiéndose por Administración Institucional, aquellos organismos creados para la satisfacción de necesidades públicas concretas o para la obtención de fines específicos que se consignan en sus normas reguladora en los que se descentralizan algunas funciones (descentralización funcional) que inicialmente son competencia de la Administración territorial de la que dependen. Esta les fija un presupuesto y supervisa sus actuaciones (por ejemplo, organismos autónomos, agencias, entes públicos empresariales).
Pero, la Administración corporativa está constituida por entes de carácter asociativo de base privada que han sido regulados por normas de derecho público que fijan algunos criterios de organización, enmarcan sus competencias y les asignan algunas funciones de carácter público y de naturaleza administrativa (de la que el ejemplo paradigmático lo constituyen los colegios profesionales); y, estos no están incluidos en la definitivo de "Sector Público" que se recoge en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común; sino que tienen una previsión específica en el apartado 4 de dicho artículo 2.
Por lo tanto, la argumentación de la apelante, por la que la DT 3ª del RD 45632/2020, se aplicaría "no solo o únicamente" al Sector Público, definido en el artículo 2 de la Ley 39/2015, sino a "todo" el Sector Publico, no puede ser acogida, en la medida en que la Administración Corporativa no forma parte del Sector Público, en sentido estricto; tal y como se razona en la sentencia nº 129/2022, de la Sección 4ª, de esta Sala a la que se ha hecho referencia.”
- Sentencia nº 310/2020, de 22 de octubre de 2020, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (nº de recurso 345/2020), que también referida a los Colegios Profesionales (Corporaciones de Derecho Público) indica:
“Por último y con respecto al traslado de la documentación relacionada con los asuntos incluidos en el orden del día no puede admitirse la aplicación del artículo 19.3 a) de la Ley 40/2015 pues, según dijimos más arriba (ídem, la sentencia nº 214/2019; Rec. de apelación 267/2019), los Colegios Profesionales no están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Ley delimitado por su artículo 2º.”
2.3.3.- Consideraciones de la Abogacía General del Estado
En la misma línea se sitúa el dictamen “14.19. Comunidades de Regantes. Naturaleza jurídica de las Comunidades de Regantes” (Anales de la Abogacía General del Estado 2019; páginas 150 y siguientes), en el que, efectuándose un profundo análisis de la Ley 30/92, de 26 de noviembre (a partir de ahora LRJAP-PAC), se señala:
“En este sentido, ya se ha visto anteriormente, al examinar el artículo 2 de la LRJAPPAC, que su ámbito subjetivo de aplicación no incluyó a las Corporaciones de Derecho Público. Si bien es cierto que en su apartado segundo se dice que «[l]as Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública», no es menos cierto que este apartado no integra a las Corporaciones de Derecho Público y ello por tres razones esenciales:
a) En primer lugar, porque las Corporaciones de Derecho Público no están vinculadas ni dependen de las Administraciones Públicas. A lo sumo, están «adscritas» a una Administración Pública, tal y como acontece en el supuesto examinado, en el que las Comunidades de Regantes se adscriben a los Organismos de Cuenca respectivos. Esta adscripción comporta la tutela por parte de la administración a la que se encuentran adscritas de las funciones de derecho público que les han sido encomendadas, especialmente a los efectos de posibilitar el recurso en vía contencioso-administrativa, tal y como se pone de manifiesto en el artículo 8.3 de la LJCA cuando atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento:
«en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las comunidades autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela» (énfasis añadido).
b) En segundo lugar, porque ni la Ley de 26 de diciembre de 1958 sobre Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas (en adelante, LEEA), vigente al tiempo de promulgarse la LRJAP-PAC, ni posteriormente la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE), que deroga a la anterior, incluyeron a las Corporaciones de Derecho Público dentro del sector público institucional estatal. Es más, la LEEA excluyó expresamente de su ámbito de aplicación en el artículo 5. B) a las «organizaciones de regantes reconocidas por la legislación de aguas».
c) En tercer y último lugar, porque de admitirse que el apartado 2 del artículo 2 de la LRJAP-PAC incluye a las Corporaciones de Derecho Público, se produciría una contradicción interna en la propia LRJAP-PAC entre el artículo 2.2, que sujeta a las entidades en él mencionadas plenamente a las previsiones de la Ley y la contenida en su disposición transitoria primera, antes transcrita, según la cual la LRJAP-PAC sólo se aplicaría a las Corporaciones de Derecho Público transitoria, supletoria y limitadamente, cuando ejercieran funciones administrativas y en defecto de previsión al respecto en su normativa específica.
La no pertenencia de las Corporaciones de Derecho Público al sector público se confirma actualmente en la LRJSP que, como también se ha visto al transcribir sus artículos 2 y 84, no las incluyen al delimitar el sector público estatal. Finalmente, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, tramitada de manera simultánea a la LPAP y promulgada escasos días después, cuando define el sector público estatal en su artículo 2, tampoco menciona a las Corporaciones de Derecho Público.”
3.- Sobre la conclusión
A la luz de cuanto ha sido expuesto, las Comunidades de Regantes, en su calidad de Corporaciones de Derecho Público, no ostentan la consideración de entes del sector público desde la perspectiva de la LRJSP, no estando comprendidas en su ámbito subjetivo de aplicación.
